2019年,習(xí)近平總書記在全國人大常委會(huì)法工委基層立法聯(lián)系點(diǎn)上海虹橋街道考察時(shí),同參加法律草案意見建議征詢會(huì)的中外居民親切交談,首次提出全過程人民民主的重大論斷。在去年10月召開的中央人大工作會(huì)議上,習(xí)近平總書記對全過程人民民主重要思想作了全面深刻的闡述,強(qiáng)調(diào):我國全過程人民民主是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主,是最廣泛、最真實(shí)、最管用的社會(huì)主義民主。全國人大常委會(huì)推進(jìn)全過程人民民主建設(shè),以科學(xué)立法、民主立法、依法立法的制度建設(shè)和豐富實(shí)踐,保障重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過民主醞釀,通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的,擘畫了一幅壯麗的全過程人民民主國家立法實(shí)踐全景圖。向社會(huì)公布法律草案征求意見作為國家立法的一項(xiàng)重要制度,為廣大人民群眾參與國家立法提供了直接、便捷、有效的途徑,彰顯了我國全過程人民民主的精神實(shí)質(zhì)和本質(zhì)特征,為堅(jiān)持和發(fā)展全過程人民民主國家立法實(shí)踐添上了濃墨重彩的一筆。
向社會(huì)公布法律草案征求意見不斷發(fā)展和完善的歷程
新中國成立后,首個(gè)向社會(huì)公布征求意見的法律草案是1954年憲法(草案)。1954年6月,中央人民政府委員會(huì)第30次會(huì)議通過關(guān)于公布憲法草案的決議,并于次日公布,進(jìn)行全民討論,歷時(shí)兩個(gè)多月,共有1.5億人參加,開創(chuàng)了國家立法向社會(huì)公布法律草案征求意見的先河。迄今為止,這項(xiàng)制度已走過60余年的歷程,始終堅(jiān)持以民為本、立法為民的宗旨,實(shí)現(xiàn)了四個(gè)方面重大發(fā)展:性質(zhì)定位從一項(xiàng)重要工作方法發(fā)展為法律制度規(guī)范,適用范圍從部分法律案發(fā)展為所有法律案的全覆蓋,實(shí)施環(huán)節(jié)從初審單個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)展為審議多個(gè)環(huán)節(jié)的全流程,依托的載體從報(bào)紙雜志發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)媒介。
(一)恢復(fù)階段(1982年至1999年)
改革開放后恢復(fù)國家立法工作,也逐步恢復(fù)了向社會(huì)公布法律草案征求意見工作。1982年4月五屆全國人大常委會(huì)通過公布憲法草案的決議,將憲法草案公布,廣泛征求意見,歷時(shí)近四個(gè)月,許多合理意見建議被采納。此后,全國人大常委會(huì)多次選擇社會(huì)關(guān)注的重要法律草案向社會(huì)全文公布征求意見,先后有全民所有制工業(yè)企業(yè)法(草案) 、行政訴訟法(草案)、集會(huì)游行示威法(草案)、土地管理法(修訂草案)、村民委員會(huì)組織法(修訂草案)、合同法(草案)等8部重要的法律草案在提請全國人大常委會(huì)初審后向社會(huì)全文公布征求意見。這一階段主要通過人民日報(bào)等中央主要媒體公布法律草案,并作廣泛宣傳,人民群眾通過信件的方式提出意見建議。
(二)規(guī)范階段(2000年至2007年)
2000年立法法出臺(tái),對重要法律草案向社會(huì)公布征求意見工作作出明確規(guī)定。立法法第三十五條規(guī)定:“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要的法律案,經(jīng)委員長會(huì)議決定,可以將法律草案公布,征求意見?!睆?001年至2007年,先后有婚姻法(修正草案)、物權(quán)法(草案)、勞動(dòng)合同法(草案)、就業(yè)促進(jìn)法(草案)、水污染防治法(修訂草案),經(jīng)委員長會(huì)議決定,向社會(huì)公布征求意見。這一階段,一是征求意見的載體完成轉(zhuǎn)型,由報(bào)紙雜志逐步轉(zhuǎn)為互聯(lián)網(wǎng),為實(shí)現(xiàn)全過程人民民主提供了新的更為便捷的途徑。2005年7月,物權(quán)法(草案)在中國人大網(wǎng)公布,這是首次通過互聯(lián)網(wǎng)向社會(huì)公布征求意見,之后法律草案均通過中國人大網(wǎng)公布征求意見。二是征求意見工作受到社會(huì)廣泛關(guān)注,人民群眾積極參與,有關(guān)物權(quán)法(草案)、勞動(dòng)合同法(草案)、就業(yè)促進(jìn)法(草案)等的社會(huì)公眾意見建議數(shù)量均超過萬條,其中勞動(dòng)合同法(草案)收到意見建議近20萬條。
(三)深化階段(2008年至2012年)
2008年4月,十一屆全國人大常委會(huì)委員長會(huì)議決定,凡是常委會(huì)審議的法律草案,原則上都在中國人大網(wǎng)上公布。同年5月,全國人大常委會(huì)秘書長辦公會(huì)議通過了《全國人大機(jī)關(guān)向社會(huì)公布法律草案工作程序》,持續(xù)推進(jìn)法律草案向社會(huì)公布征求意見工作。這一階段,一是向社會(huì)公布征求意見的范圍實(shí)現(xiàn)初審法律草案的全覆蓋,有近50部法律草案向社會(huì)公布征求了意見,數(shù)量大幅度增加。二是相關(guān)工作流程、制度機(jī)制日趨成熟,法律草案向社會(huì)公布征求意見工作實(shí)現(xiàn)制度化、常態(tài)化。
(四)成形階段(2013年至今)
黨的十八大以來,全國人大常委會(huì)加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法,推動(dòng)高質(zhì)量立法,人民群眾對國家立法工作也提出了更高的要求。2013年,十二屆全國人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示,要求二審后的法律草案也要向社會(huì)公布征求意見。2013年7月,環(huán)境保護(hù)法修正案(草案二審稿),首次就二審的法律草案向社會(huì)公布征求意見。此后,法律草案二次審議稿向社會(huì)公布,繼續(xù)征求社會(huì)公眾意見成為常態(tài)。2015年3月修改后的立法法進(jìn)一步完善了向社會(huì)公布法律草案征求意見的規(guī)定,明確列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案,應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)會(huì)議后將法律草案及其起草、修改的說明等向社會(huì)公布,征求意見,但是經(jīng)委員長會(huì)議決定不公布的除外;向社會(huì)公布征求意見的時(shí)間一般不少于三十日;征求意見的情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)通報(bào)。2015年12月委員長會(huì)議通過了《向社會(huì)公布法律草案征求意見工作規(guī)范》,2016年法工委印發(fā)了《向社會(huì)公布法律草案征求意見工作規(guī)程》,細(xì)化有關(guān)工作程序和要求。2021年修改后的全國人大議事規(guī)則對全過程人民民主作了規(guī)定,并明確規(guī)定準(zhǔn)備提請大會(huì)審議的法律草案,應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布,廣泛征求意見。正在修改的全國人大常委會(huì)議事規(guī)則也有類似規(guī)定。
向社會(huì)公布法律草案征求意見踐行全過程人民民主的做法和經(jīng)驗(yàn)
自2008年法律草案普遍向社會(huì)公布征求意見以來,截至2022年3月底,共有257件次法律草案在中國人大網(wǎng)向社會(huì)公布征求意見,參與人次150多萬,提出意見近530萬條。特別是十三屆全國人大常委會(huì)以來,人民群眾參與熱情更高,共有128件次法律草案向社會(huì)公布征求意見,參與人次近98萬,提出意見296萬多條,與之前十年的相關(guān)數(shù)據(jù)相比,向社會(huì)公布的法律草案的總數(shù)已經(jīng)超過之前十年的總數(shù),參與人數(shù)是之前十年的近兩倍。
法律草案公開征求意見已經(jīng)成為人民群眾參與國家立法活動(dòng)、國家立法機(jī)關(guān)吸納民意的重要途徑,具備了持續(xù)可得、全面廣泛、有效真實(shí)的顯著特征,充分保障國家立法機(jī)關(guān)密切聯(lián)系人民、傾聽人民心聲,充分保障國家重大立法決策體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益,將人民當(dāng)家作主具體地、現(xiàn)實(shí)地體現(xiàn)到國家立法工作中,在起草、審議法律草案這一國家立法主體工作中形成了全過程人民民主的“微景觀”“小循環(huán)”。
(一)保障人民群眾暢通參與國家立法活動(dòng)
習(xí)近平總書記指出,“要完善人大的民主民意表達(dá)平臺(tái)和載體,健全吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制”。經(jīng)過多年發(fā)展,尤其是黨的十八大以來,法律草案公開征求意見制度已較為成熟定型,既建立了運(yùn)行良好的國家立法民意表達(dá)平臺(tái)和載體,也形成了行之有效的吸納民意、匯集民智的工作機(jī)制,確保人民群眾呼聲原汁原味地直接反映到國家立法機(jī)關(guān),為人民群眾暢通參與國家立法活動(dòng)提供了制度保障。
在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束后,一般都及時(shí)將法律草案向社會(huì)公布征求意見。中國人大網(wǎng)作為法律草案向社會(huì)公布征求意見的常態(tài)化平臺(tái)和載體,設(shè)置法律草案征求意見專欄,及時(shí)將法律草案向社會(huì)公眾公布,并設(shè)有專門的意見征集系統(tǒng)供人民群眾登錄提出意見建議。對關(guān)系群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的法律草案,除在中國人大網(wǎng)公布外,有些還通過主要新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體予以全文公布。十三屆全國人大常委會(huì)成立以來,進(jìn)一步拓展公布征求意見平臺(tái)和載體的可得渠道,在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫專欄和“全國人大”微信公眾號(hào)、客戶端等增加了意見征集系統(tǒng)接口。
人民群眾暢通參與還得益于法律草案向社會(huì)公布征求意見的內(nèi)部工作機(jī)制規(guī)范、有效運(yùn)行。在常委會(huì)會(huì)議召開期間,法工委相關(guān)處室相互協(xié)助,就法律草案公布的時(shí)間、內(nèi)容、期限等提出意見。經(jīng)批準(zhǔn)后,法工委與常委會(huì)辦公廳相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào),提前做好相關(guān)文本核定、技術(shù)調(diào)試等準(zhǔn)備工作,確保在常委會(huì)會(huì)議結(jié)束當(dāng)天,及時(shí)將法律草案向社會(huì)公布征求意見。
(二)保障人民群眾持續(xù)參與國家立法活動(dòng)
習(xí)近平總書記指出,一個(gè)國家民主不民主,要看人民是否在選舉時(shí)有投票的權(quán)利,也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利。與圍繞選舉政治的資本主義民主不同,全過程人民民主改變了西方民主那種“一次性消費(fèi)”的選舉游戲,不是階段性、間歇性的,而是始終如一保持人民群眾依法參與政治活動(dòng)的持續(xù)性狀態(tài)。國家立法是一個(gè)民主決策的過程,法律草案起草工作完成后,一般要經(jīng)過初審、二審和三審等多個(gè)審議修改環(huán)節(jié)。目前,法律草案在初審后、二審后原則上均要向社會(huì)公布征求意見,加上國務(wù)院提起審議的法律草案在起草階段也要向社會(huì)公布征求意見,保障了人民群眾在一部法律草案的各階段持續(xù)參與國家立法活動(dòng),豐富了國家立法決策“全鏈條”民主的內(nèi)涵。如疫苗管理法在立法過程中,國家市場監(jiān)管總局、國家藥品監(jiān)督管理局和國家衛(wèi)健委共同負(fù)責(zé)起草工作,2018年11月國家市場監(jiān)管總局在其官方網(wǎng)站上發(fā)出公告就疫苗管理法(征求意見稿)公開征求意見,國務(wù)院提請全國人大常委會(huì)審議后,全國人大常委會(huì)于2019年1月在中國人大網(wǎng)上將草案向社會(huì)公布征求意見。民法典草案(包括民法總則草案、各分編草案)全部或部分先后14次在中國人大網(wǎng)公開征求意見,其中民法總則草案公開征求意見3次,民法典各分編草案一并公開征求意見1次,民法典物權(quán)、合同、人格權(quán)、婚姻家庭、繼承、侵權(quán)責(zé)任等各分編草案分別公開征求意見9次,民法典草案公開征求意見1次,共有425762人次提出1021834條意見。
實(shí)踐中,每兩個(gè)月都會(huì)召開全國人大常委會(huì)會(huì)議,本屆以來經(jīng)常加開常委會(huì)會(huì)議,會(huì)議之后多則七八部、少則三四部法律草案向社會(huì)公布征求意見;征求意見時(shí)間一般為三十日,有時(shí)還會(huì)延長;在法律草案征求意見專欄中同時(shí)提供郵寄地址,人民群眾可以不受征求意見時(shí)間的限制,通過寫信方式隨時(shí)提出意見建議。從總體上看,人民群眾參與國家立法活動(dòng),可以從年頭到年尾全年參與,不受大會(huì)及其常委會(huì)會(huì)期的限制。
(三)保障人民群眾全面參與國家立法活動(dòng)
習(xí)近平總書記指出,“社會(huì)主義民主不僅需要完整的制度程序,而且需要完整的參與實(shí)踐”。法律草案向社會(huì)公布征求意見從一開始就面向全體人民,覆蓋全體人民。實(shí)踐中,工人、農(nóng)民、科學(xué)技術(shù)人員、醫(yī)務(wù)工作者、企業(yè)主、個(gè)體工商戶、公務(wù)員、事業(yè)單位職工、軍人等各行各業(yè)的人都參與到國家立法中,一些外國商會(huì)、協(xié)會(huì)和企業(yè)也參與進(jìn)來。人民群眾不僅可以通過中國人大網(wǎng)上的意見征集系統(tǒng)提出意見建議,還可以來信來函提出意見建議。如在物權(quán)法草案向社會(huì)公布征求意見期間,一位盲人寄來了一封盲文信,對野生動(dòng)植物資源保護(hù)、不動(dòng)產(chǎn)登記等提出了15條具體意見。相應(yīng)地,意見征集系統(tǒng)實(shí)行“零門檻”設(shè)置,人民群眾只要簡單的登錄就可以進(jìn)入系統(tǒng),不必提供姓名等個(gè)人信息。
所有的法律草案都要向社會(huì)公布征求意見,而且法律草案的所有重要環(huán)節(jié)都要向社會(huì)公布征求意見。人民群眾既可以對法律草案的某個(gè)條文提出意見建議,也可以對整部法律和各章節(jié)提出總體意見建議;既可以對法律草案文本提出意見建議,也可以對法律草案說明或者修改情況匯報(bào)提出意見建議。
法律草案向社會(huì)公布征求意見不僅僅便于社會(huì)公眾參與國家立法,還具有一定輻射作用,一些法律草案公布后受到社會(huì)廣泛關(guān)注,帶動(dòng)了更多的人群關(guān)注、參與國家立法活動(dòng)。如2011年個(gè)人所得稅法修正草案向社會(huì)公布征求意見期間,新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、新浪網(wǎng)等網(wǎng)站設(shè)置專欄,超過了7萬人次參與討論。再如2020年未成年人保護(hù)法修訂草案向社會(huì)公布征求意見后,華東政法大學(xué)附屬中學(xué)的同學(xué)們專門設(shè)計(jì)了調(diào)查問卷,面向全校師生和家長征集意見建議,全國人大常委會(huì)法工委還專門回信感謝和鼓勵(lì)同學(xué)們關(guān)心國家立法工作。
(四)保障人民群眾有效參與國家立法活動(dòng)
習(xí)近平總書記指出,“民主不是裝飾品,不是用來做擺設(shè)的,而是要用來解決人民需要解決的問題的”。為做好法律草案向社會(huì)公布征求意見工作,保障人民群眾提出的意見建議充分反映到法律中,全國人大常委會(huì)法工委建立了意見建議匯總整理工作機(jī)制,指派熟悉法律草案情況的工作人員全程跟蹤,每天收集人民群眾意見建議,重要意見隨時(shí)報(bào)告;征求意見時(shí)間截止后,認(rèn)真歸納、整理,形成專門文字材料,作為常委會(huì)審議法律草案時(shí)的參閱資料。
民有所呼,法有所應(yīng)。全國人大常委會(huì)高度重視人民群眾提出的立法建議,在法律草案修改完善時(shí)予以認(rèn)真研究、積極采納。全國人大憲法法律委在提請常委會(huì)審議的法律草案修改情況的匯報(bào)中,對征求意見情況和采納情況予以說明。如在大氣污染防治法修訂草案向社會(huì)公布征求意見中,一些群眾提出限制機(jī)動(dòng)車通行涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使,應(yīng)當(dāng)慎重,建議刪去這一規(guī)定或者增加更加嚴(yán)格程序。據(jù)此,憲法法律委在修改情況的匯報(bào)中專門載明:“考慮到限制機(jī)動(dòng)車通行的社會(huì)成本高,群眾反響大,可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施,由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。建議刪去這一規(guī)定?!?/p>
2019年全國人大常委會(huì)法工委發(fā)言人制度建立后,在每次發(fā)言人例行記者會(huì)上都會(huì)集中反饋法律草案向社會(huì)公布征求意見情況,逐一介紹人民群眾對相關(guān)法律草案提出意見建議的數(shù)量、關(guān)注重點(diǎn)和采納情況,彰顯參與國家立法活動(dòng)的有效性,提高人民群眾參與感獲得感。另外,對有的社會(huì)關(guān)注度較高的法律草案,還探索網(wǎng)絡(luò)訪談等形式,與人民群眾進(jìn)行進(jìn)一步溝通交流。如在車船稅法草案公開征求意見結(jié)束后,在中國人大網(wǎng)、新華網(wǎng)和人民網(wǎng)公布征求意見情況,并聯(lián)合舉辦網(wǎng)絡(luò)訪談。有的新聞媒體對此評論,全國人大常委會(huì)在車船稅法草案審議修改過程中,廣泛吸取社會(huì)公眾意見,使之更加符合群眾的期待,展現(xiàn)出了民主精神和民生情懷,體現(xiàn)對公民參與權(quán)的認(rèn)可、知情權(quán)的尊重。
向社會(huì)公布法律草案征求意見在發(fā)展全過程人民民主中繼續(xù)改進(jìn)完善
栗戰(zhàn)書委員長指出,“全國人大和地方各級人大要認(rèn)真貫徹落實(shí)發(fā)展全過程人民民主的要求,使人民依法享有的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)真實(shí)、生動(dòng)、具體地體現(xiàn)在人大工作各方面各環(huán)節(jié),確保黨和國家在決策環(huán)節(jié)、執(zhí)行環(huán)節(jié)、監(jiān)督落實(shí)環(huán)節(jié)都能聽到來自人民的聲音,都有人民的參與”。貫徹落實(shí)中央人大工作會(huì)議要求,按照栗戰(zhàn)書委員長的要求,深入發(fā)展全過程人民民主,探索完善法律草案公開征求意見制度,不斷改進(jìn)工作,將人民群眾參與國家立法的大門越開越大、路越走越寬。
通過“全國人大”微信公眾號(hào)、客戶端等平臺(tái)推送法律草案公開征求意見的信息,讓更多的人民群眾知曉并參與進(jìn)來;適應(yīng)手機(jī)等移動(dòng)端媒體興起的新情況,研究推動(dòng)開發(fā)移動(dòng)端征求意見系統(tǒng),為人民群眾提供更為便捷的參與途徑;改進(jìn)征求意見的模塊和內(nèi)容,進(jìn)一步提高針對性、時(shí)效性;繼續(xù)做好意見采納情況的反饋,聚焦人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)問題,讓人民群眾知道自己的意見不僅被立法機(jī)關(guān)聽到了,被認(rèn)真地研究、采納了,還實(shí)實(shí)在在推動(dòng)解決急需的突出問題。
(作者單位:全國人大常委會(huì)法工委立法規(guī)劃室)