特邀嘉賓：

夏正芳 省人大常委會法工委副主任

林　康 省發(fā)展改革委副主任

2024年7月31日，《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》經省十四屆人大常委會第十次會議修訂通過，將于11月1日起施行。條例對發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的對象與內容、編制與批準、實施與監(jiān)督、法律責任等進行了規(guī)范，對加快推進統(tǒng)一規(guī)劃體系建設，建立制度健全、科學規(guī)范、運行有效的規(guī)劃管理體制，更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用，具有十分重要意義?，F特邀請參與條例修訂的兩位嘉賓為您作全方位解讀。

問：據了解，《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》出臺已有十四年，此次全面修訂是基于什么背景呢？

林康：以規(guī)劃引領經濟社會發(fā)展，是黨治國理政的重要方式，是中國特色社會主義發(fā)展模式的重要體現，一直以來，我省高度重視發(fā)展規(guī)劃工作，2010年在全國率先出臺了《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，將發(fā)展規(guī)劃工作納入法治軌道，條例的實施為規(guī)范發(fā)展規(guī)劃編制、保障發(fā)展規(guī)劃實施發(fā)揮了重要作用。隨著經濟社會的發(fā)展，2018年中共中央、國務院印發(fā)《關于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的意見》，2019年省委、省政府印發(fā)《關于統(tǒng)一省級規(guī)劃體系更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的實施意見》，對統(tǒng)一規(guī)劃體系作出了部署，明確了各類規(guī)劃的功能定位、編制實施等要求。此次黨的二十屆三中全會決定對發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導向作用提出明確要求。立足新形勢新任務，及時對條例進行全面修訂，是全面貫徹落實黨中央以及省委決策部署的重要舉措，是江蘇在推進中國式現代化中走在前、做示范的迫切需要，是以法治方式保障發(fā)展規(guī)劃充分發(fā)揮戰(zhàn)略導向作用、引領經濟社會發(fā)展的必然要求。

問：發(fā)展規(guī)劃條例是管規(guī)劃的法規(guī)，主要是規(guī)范政府及有關部門的發(fā)展規(guī)劃編制、實施工作，條例修訂過程中，以怎樣的立法思路開展了哪些工作？

夏正芳：為做好條例修訂工作，首先我們明確了此次立法的總體思路：一是堅持黨的領導，全面貫徹黨中央、國務院的決策部署，尤其是黨的二十屆三中全會決定最新精神，落實省委關于更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用的要求。二是構建統(tǒng)一規(guī)劃體系，明確各類規(guī)劃的功能定位，理順規(guī)劃之間的相互關系。三是完善發(fā)展規(guī)劃及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協(xié)調、批準或者決定、公布等制度規(guī)范，健全規(guī)劃實施的監(jiān)督保障機制。四是總結提煉全省各地成功做法和經驗，推動構建符合江蘇實際、具有江蘇特色的規(guī)劃管理體制。

從政府起草到人大審議階段，我們始終貫徹落實全過程人民民主這一重大理念，堅持開門立法、廣開言路，條例修訂草案經省人大常委會初審后，公布文本廣泛征求各設區(qū)的市、地方立法研究基地、社會公眾等方面的意見；深入基層開展立法調研，聽取當地人大、政府及有關部門、省人大代表和基層立法聯系點的意見，面對面就重大制度和關鍵問題進行研究論證；召開部門協(xié)調會、立法協(xié)商會，著重聽取省有關部門和政協(xié)委員、民主黨派、社會組織、專家學者等方面的意見。對各方面意見逐一梳理、分析研究，能吸收的盡量吸收，最大程度凝聚社會共識，以確保條例在發(fā)展規(guī)劃科學編制、有效實施方面充分發(fā)揮法治保障作用。

問：條例名為發(fā)展規(guī)劃條例，但同時規(guī)范了發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實施工作，請問出于什么考慮？

林康：根據中央和省相關文件以及地方組織法的相關規(guī)定，發(fā)展規(guī)劃是指省國民經濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要，而專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃則是發(fā)展規(guī)劃在特定領域、特定區(qū)域的細化落實。條例沿用《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》的名稱，但適用范圍和相關概念發(fā)生了較大變化。為此，條例第二條規(guī)定，本省行政區(qū)域內發(fā)展規(guī)劃以及細化落實發(fā)展規(guī)劃的專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制、實施和監(jiān)督管理活動，適用本條例。同時，在第二章“對象與內容”中，分別對發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制對象和主要功能作出規(guī)定：發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是地方各級人民政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能的依據；專項規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定領域的細化落實，是以發(fā)展規(guī)劃確定的國民經濟和社會發(fā)展特定領域為對象編制的規(guī)劃，是指導特定領域發(fā)展、審批或者核準相關重大建設項目、制定相關政策的依據；區(qū)域規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃在特定區(qū)域的細化落實，是以跨行政區(qū)域的特定區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是指導特定區(qū)域發(fā)展、制定相關政策、編制特定區(qū)域內各級各類規(guī)劃的依據。

問：推進統(tǒng)一規(guī)劃體系建設、更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，是規(guī)劃體制機制改革的重點任務，條例對此作了哪些規(guī)定？

林康：中央、國務院的意見明確要求建立定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。黨的二十屆三中全會決定中要求“健全國家經濟社會發(fā)展規(guī)劃制度體系，強化規(guī)劃銜接落實機制，發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用”。為此，很多常委會組成人員建議，要將中央的政策要求上升為法規(guī)條文，對統(tǒng)一規(guī)劃體系、形成規(guī)劃合力作出規(guī)定。因此，根據中央和省委關于規(guī)劃體制機制改革的精神和加快統(tǒng)一規(guī)劃體系建設的總體要求，條例明確規(guī)定，本省構建統(tǒng)一規(guī)劃體系，更好發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導向作用，強化國土空間規(guī)劃基礎作用，增強專項規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實施支撐作用。

對如何突出發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領功能，條例也作了明確規(guī)定。明確省發(fā)展規(guī)劃居于本省規(guī)劃體系最上位，是本省行政區(qū)域內其他各級各類規(guī)劃的遵循。明確發(fā)展規(guī)劃是以本行政區(qū)域國民經濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃，是地方各級人民政府履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、生態(tài)環(huán)境保護職能的依據。要求加強財政、金融、產業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費等政策對發(fā)展規(guī)劃實施的保障和支撐，根據發(fā)展規(guī)劃編制重大項目清單，引導要素資源向有利于發(fā)展規(guī)劃實施的方向和結構合理配置。

問：規(guī)劃的有效實施離不開規(guī)劃之間的銜接協(xié)調，條例對此有哪些具體規(guī)定？

夏正芳：現行規(guī)劃體系由“三級四類”構成，“三級”即國家、省、市縣，“四類”即發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃和國土空間規(guī)劃，規(guī)劃之間的銜接協(xié)調尤為重要。中央意見和我省實施意見，明確了各類規(guī)劃的各自功能定位以及相互關系，要求統(tǒng)籌規(guī)劃管理、加強規(guī)劃銜接協(xié)調。很多常委會組成人員、部門和基層單位提出，在規(guī)劃實施中時常會出現規(guī)劃之間存在沖突、部門之間缺乏有效協(xié)商機制、矛盾難以及時有效解決等問題，影響了相關規(guī)劃的順利實施和整體效能發(fā)揮。

針對這方面問題，條例作出以下規(guī)定：一是明確規(guī)劃之間的銜接協(xié)調的三項原則，即下位規(guī)劃應當服從上位規(guī)劃、下級規(guī)劃應當服務上級規(guī)劃、等位規(guī)劃應當相互協(xié)調。二是要求強化規(guī)劃銜接落實機制，細化發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃草案的銜接協(xié)調具體規(guī)范和銜接審查的主體、重點、期限等規(guī)定，并明確下級規(guī)劃與上級規(guī)劃、下位規(guī)劃與上位規(guī)劃相抵觸的應當修改；三是對發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃之間的關系作出指引性規(guī)定，規(guī)定發(fā)展規(guī)劃提出的國土空間開發(fā)保護要求由國土空間規(guī)劃細化落實，確定的重大戰(zhàn)略任務落地實施由國土空間規(guī)劃提供空間保障。四是建立相關規(guī)劃之間不一致時的協(xié)調工作機制，為規(guī)劃實施階段矛盾沖突的協(xié)調解決提供合理路徑。

問：條例在統(tǒng)一規(guī)劃體系建設、規(guī)劃之間銜接協(xié)調等重點方面完善制度設計以外，對規(guī)劃的具體編制實施工作還作出了哪些規(guī)定？

夏正芳：在解決關鍵問題的基礎上，針對發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃編制實施的具體工作，條例主要作了兩個方面的規(guī)定。一方面規(guī)范規(guī)劃的編制與批準程序。明確發(fā)展規(guī)劃、重點專項規(guī)劃、一般專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制主體和擬訂草案單位，要求做好基礎調查、信息搜集、課題研究、重大項目論證等前期準備工作，履行編制立項、擬訂草案、征求意見、論證審查、銜接協(xié)調、批準或者決定、公布等程序；明確發(fā)展規(guī)劃的編制立項由本級人民政府決定，專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的編制立項實行目錄清單管理；完善規(guī)劃的批準、決定程序，要求發(fā)展規(guī)劃草案經本級人民政府集體討論通過后，按照程序提請本級人民代表大會審查批準。另一方面推動規(guī)劃的有效實施與監(jiān)督。要求縣級以上地方人民政府組織編制國民經濟和社會發(fā)展年度計劃，分年度落實發(fā)展規(guī)劃提出的發(fā)展目標和重點任務。加強財政、金融、產業(yè)、區(qū)域、土地、投資、就業(yè)、消費等政策對發(fā)展規(guī)劃實施的保障和支撐，引導要素資源合理配置；完善規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測和中期評估、總結評估機制，推動監(jiān)測結果和評估報告的有效使用，明確發(fā)展規(guī)劃以及專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃調整修訂的七種情形；要求政府以及有關部門加強對規(guī)劃編制實施的監(jiān)督檢查，明確規(guī)劃的編制實施工作依法接受人大監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督。