4月1日，東莞市人大常委會公布《東莞市城中村改造條例》（以下簡稱《條例》）?！稐l例》是繼《廣州市城中村改造條例》之后，全國第二個出臺的城中村改造地方性法規(guī)，將自2025年6月1日起施行。

《條例》聚焦“政府主導(dǎo)、公益優(yōu)先、規(guī)劃先行、市場運(yùn)作、產(chǎn)城融合、共建共享”六大原則，將城中村改造全過程納入法治軌道?！稐l例》共三十七條，對實踐中的難點(diǎn)作出規(guī)范，以法治方式破解城中村改造梗阻問題，推動我市盤活存量資源、拓展產(chǎn)業(yè)空間、改善社會治理、重塑城市面貌，夯實高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)。

【為何立法？】響應(yīng)國家戰(zhàn)略，破解發(fā)展難題

記者了解到，《條例》經(jīng)市委常委會審議，并由市人大常委會主任會議通過，于2024年3月被納入市人大常委會2024年度立法計劃。

東莞為何加快城中村改造立法？成為全國第二個出臺的城中村改造地方性法規(guī)的城市？市人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“這可以用一句話概括，那就是中央有部署，省委有要求，東莞有需要?！?/p>

中央有部署。習(xí)近平總書記在中央政治局會議上指出，要在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造。黨的二十屆三中全會對進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化作出重大部署，把完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)升級、人口集聚、城鎮(zhèn)發(fā)展良性互動機(jī)制，深化城市建設(shè)、運(yùn)營、治理體制改革，建立可持續(xù)的城市更新模式和政策法規(guī)，作為推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要任務(wù)。

省委有要求。實施“百千萬工程”，是廣東省高質(zhì)量發(fā)展的“頭號工程”。2024年，市人大常委會把制定《條例》作為打造“奮進(jìn)‘百千萬’代表在行動”人大工作品牌的重要抓手，為推動“百千萬工程”提供有力的法治保障。

東莞有需要。東莞是千萬人口的特大城市，土地面積小、開發(fā)強(qiáng)度大。城中村總體面積大、范圍廣，總面積約96平方公里，具有城鄉(xiāng)混合、功能混雜的顯著特征，成為東莞高質(zhì)量發(fā)展中必須克服的短板。市人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出：“我市現(xiàn)有城中村總體面積大、范圍廣，舊村舊廠舊城混雜，城中村改造工作所面臨的實際困難復(fù)雜多樣，迫切需要通過地方立法予以規(guī)范，進(jìn)一步明確城中村改造的目標(biāo)和原則，優(yōu)化改造機(jī)制，規(guī)范改造流程，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，推動城中村改造提質(zhì)增效?！睎|莞只有向存量要增量、向低效要效益，才可能實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、城市能級躍遷。

【如何立法？】在立法過程中凝聚共識、吸納民意

立法過程中，市人大常委會與市司法局、市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局、市自然資源局等部門形成立法工作合力，共同配合做好審議、修改工作。

市人大常委會高度重視《條例》制定工作，對《條例》進(jìn)行了三次審議。市人大常委會主任駱招群指出，《條例》對東莞城市空間高質(zhì)量發(fā)展非常重要，涉及廣大人民群眾的切身利益，必須充分調(diào)研，廣泛聽取各方意見建議，取得“最大公約數(shù)”，制定出高質(zhì)量的法規(guī)。

市人大常委會堅持以人民為中心，深入踐行全過程人民民主，在征求省人大以及省、市有關(guān)部門意見的同時，注重開展多次實地調(diào)研，向社會公開征求意見，廣泛聽取人大代表、委員、專家、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、基層人民群眾的意見建議。

有代表提出：“《條例》應(yīng)理順城中村改造程序的邏輯關(guān)系，優(yōu)化制度設(shè)計，通過理順主要流程、確定工作內(nèi)容，明確城中村改造程序和相關(guān)要求，使城中村改造工作環(huán)節(jié)簡明流暢。”

經(jīng)研究認(rèn)為，涉及城中村改造過程中重要環(huán)節(jié)的條款，應(yīng)當(dāng)符合城中村改造中的流程順序，體現(xiàn)實際改造工作的邏輯。因此，對《條例》進(jìn)一步梳理優(yōu)化了相關(guān)條款，并理順了邏輯順序。

有代表提出：“《條例》應(yīng)當(dāng)補(bǔ)充對權(quán)屬調(diào)查結(jié)果進(jìn)行確認(rèn)的相關(guān)規(guī)定，并對無法確認(rèn)或者有爭議的土地房屋權(quán)屬如何處理的情況作出規(guī)定?！?/p>

經(jīng)研究認(rèn)為，為加強(qiáng)該條款的邏輯性和可操作性，依據(jù)《廣東省土地管理條例》第二十八條，補(bǔ)充了對權(quán)屬調(diào)查進(jìn)行確認(rèn)的規(guī)定，并增加一款對因客觀原因無法確認(rèn)或者拒不確認(rèn)的情況提出明確的處理路徑。

……

市人大常委會重視每條意見建議，對收集到的1000余條意見建議進(jìn)行逐條研究，合理可行的均予以吸納，不斷修改完善《條例》，使《條例》充分凝聚共識、體現(xiàn)民意。

經(jīng)過反復(fù)的修改完善，《條例》于2024年11月25日經(jīng)市人大常委會會議三審表決通過，于2025年3月25日經(jīng)省人大常委會審查批準(zhǔn)。

【有何亮點(diǎn)？】明確政府主導(dǎo)模式下各方的責(zé)任邊界

自2009年自然資源部與廣東省開展部省合作以“三舊”改造推進(jìn)節(jié)約集約用地以來，東莞市主要通過市場主導(dǎo)模式和村集體自行改造模式實施城中村改造。2023年起，東莞市全面強(qiáng)化實施政府主導(dǎo)的城中村改造新模式。

按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2023〕25號）的有關(guān)要求，新模式強(qiáng)調(diào)政府要履行主體責(zé)任，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)力量，健全工作機(jī)制，與已實施多年的市場主導(dǎo)模式有顯著差別。

因此，如何構(gòu)建政府主導(dǎo)模式下適合東莞市的城中村改造工作機(jī)制、如何在政府主導(dǎo)的前提下合理引入社會力量參與，成為《條例》需要解決的重點(diǎn)問題。對此，《條例》明確“政府主導(dǎo)”原則，進(jìn)一步規(guī)范政府主體責(zé)任，規(guī)定市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌本市城中村改造工作，鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)組織實施本轄區(qū)內(nèi)的城中村改造工作，街道辦事處在本轄區(qū)內(nèi)辦理市人民政府交辦的城中村改造相關(guān)工作，園區(qū)管理委員會按照規(guī)定的職責(zé)做好本轄區(qū)內(nèi)城中村改造工作。

2024年，東莞“拆治興”并舉，吹響城中村改造號角。市人大常委會把好《條例》立法質(zhì)量關(guān)，圍繞明確職能部門分工、平衡利益訴求等焦點(diǎn)問題，作出明確規(guī)定。

在《條例》審議過程中，有代表提出，建議明確主管和協(xié)管部門，理順部門職責(zé)，以保證《條例》的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，避免多頭管理、權(quán)責(zé)不清。

根據(jù)市政府對城中村改造的最新分工，《條例》明確，市自然資源部門負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)、管理城中村改造工作，市住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城管等其他有關(guān)部門在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城中村改造工作。

此外，《條例》還明確由政府牽頭開展編制城中村改造方案、開展權(quán)屬調(diào)查、確定補(bǔ)償方案等核心工作。

充分尊重村民的改造意愿

“土地怎么收”“房子怎么拆”，涉及村民合法權(quán)益的保障。對此，《條例》健全相關(guān)機(jī)制，一方面，充分尊重村民的改造意愿；另一方面，著力破解城中村改造補(bǔ)償安置難題。

《條例》要求充分聽取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會、居民委員會和其他利害關(guān)系人的意見，保障其知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等合法權(quán)益。

對于補(bǔ)償安置，《條例》規(guī)定，城中村改造涉及住房搬遷安置的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排安置房項目供地和建設(shè)，做好安置房選址和戶型公示，充分聽取意見建議，保障安置房在合理工期內(nèi)建成。

增進(jìn)民生福祉和扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我市劃定的405個城中村集中于市、鎮(zhèn)中心區(qū)和松山湖、濱海灣新區(qū)等經(jīng)濟(jì)活躍、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)域。由于城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)村混雜，配套設(shè)施不足、公共服務(wù)不均、安全隱患較大、人居環(huán)境欠佳，成為治理難點(diǎn)和民意焦點(diǎn)，亟待改造提質(zhì)。

城中村改造作為優(yōu)化城市空間、改善人居環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升城市生活品質(zhì)的重要舉措，對增進(jìn)社會公共利益、增進(jìn)民生福祉、扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極意義。對此，《條例》提出“公益優(yōu)先”原則，要求完善公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，按照一定比例建設(shè)保障性住房，做好歷史文化資源保護(hù)，并要求分類制定企業(yè)安置方案，明確城中村改造應(yīng)當(dāng)推動產(chǎn)城融合協(xié)調(diào)發(fā)展。有代表表示，這條原則的規(guī)定非常重要，有利于經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)健康發(fā)展。

明確整治提升類改造要求

從目前來看，拆除新建類城中村改造受到了較大關(guān)注。但從長遠(yuǎn)來看，整治提升類城中村改造將成為需要持續(xù)推進(jìn)的重點(diǎn)工作。因此，《條例》還對整治提升類城中村改造作出了全面的規(guī)范。

在改造實施前，要求鎮(zhèn)人民政府根據(jù)城中村改造項目體檢評估結(jié)果制定改造方案。

在改造實施時，要求按照國家、省和市有關(guān)技術(shù)指引和標(biāo)準(zhǔn)，以安全優(yōu)先、整潔規(guī)范、功能完善、美觀舒適為原則實施改造。

在改造實施后，要求按照文明城市標(biāo)準(zhǔn)實施管理，并注重加強(qiáng)整治提升成果后續(xù)管理運(yùn)營及維護(hù)更新。

此外，針對整治提升類改造資金投入量大、回收期長，民眾缺乏投入意識，長期依賴政府財政支持難以為繼的問題，《條例》提出建立政府與不動產(chǎn)權(quán)利人、社會力量等改造資金共擔(dān)機(jī)制。

東莞市人大常委會法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，《條例》堅持問題導(dǎo)向，東莞特色鮮明，著力解決城中村改造工作的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題，為促進(jìn)東莞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，改善城市投資環(huán)境和人居環(huán)境，提供了法治保障。