泰州市人大工作理論研究會 孫耀燦 丁衛(wèi)平 葉兵 陳愛芳 江浚清

政府投資項目，是指使用政府性資金投入到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、改善民生福祉、完善城市功能等方面的建設(shè)項目，這些項目往往投資規(guī)模較大、公益性較強(qiáng)、社會關(guān)注度較高。政府投資項目是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的載體和動力，是社會總投資的重要組成部分，建設(shè)資金是地方政府預(yù)算的重要內(nèi)容，是地方人大管好人民“錢袋子”的監(jiān)督重點(diǎn)。如何推動政府投資行為科學(xué)規(guī)范、項目建設(shè)提質(zhì)加速、投資效益不斷提升，需要地方人大不斷研究思考、探索實踐。

一、人大加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督的重要性和必要性

（一）加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督是踐行全過程人民民主理念的政治責(zé)任

政府投資項目普遍具有公共性、公益性、普惠性特征，關(guān)系到老百姓的交通出行、醫(yī)療保障、文化教育、健身休閑、人居環(huán)境等等。這些項目何時實施、怎么實施、實施效果怎么樣？老百姓非常關(guān)注。人大只有廣泛深入地參與到政府投資項目的決策與實施過程之中，真正為民代言，為民行權(quán)，才能更好地踐行習(xí)近平總書記以人民為中心的發(fā)展思想，推動解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的身邊事，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感。

（二）加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督是貫徹黨中央決策部署的時代使命

近年來，黨中央先后就人大討論決定重大事項、人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展、加強(qiáng)人大對地方政府債務(wù)監(jiān)督作出一系列決策部署。政府投資屬于地方政府的重大決定事項范疇，政府投資項目資金是財政性資金，屬于重大投資項目支出預(yù)算，也屬于地方政府債務(wù)風(fēng)險防范的重要方面。人大加強(qiáng)政府重大投資項目的監(jiān)督，體現(xiàn)了與時俱進(jìn)貫徹落實黨中央決策部署的政治擔(dān)當(dāng)，是健全人大討論決定重大事項制度、拓展支出預(yù)算監(jiān)督重點(diǎn)、強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險源頭管控的必要舉措。

（三）加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督是履行法律賦予人大的法定職責(zé)

我國憲法、監(jiān)督法、預(yù)算法、組織法規(guī)定，地方各級人民代表大會及其常委會審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計劃，討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項，審查重點(diǎn)支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當(dāng)。加強(qiáng)政府重大投資項目監(jiān)督，是各級人大及其常委會的法定職責(zé)，是人大監(jiān)督工作的重要組成部分。

（四）加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督是實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需要

政府投資作為一項重大政府職能，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，既是實施宏觀調(diào)控、落實國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要手段，也是引導(dǎo)和帶動社會資本擴(kuò)大有效投資的有力抓手，在穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險以及補(bǔ)齊發(fā)展短板、優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)發(fā)展后勁等方面發(fā)揮著關(guān)鍵作用。地方人大加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督，有助于規(guī)范政府投資行為，促進(jìn)政府投資決策科學(xué)化、管理規(guī)范化、效益最大化，為地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

二、泰州人大加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督的生動實踐

近年來，泰州市人大常委會為貫徹落實黨中央和全國人大一系列決策部署，認(rèn)真學(xué)習(xí)各地經(jīng)驗做法、深入開展調(diào)查研究，通過建立監(jiān)督辦法、健全監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化全過程監(jiān)督、深化監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用、凝聚各方力量，在政府投資項目審查監(jiān)督方面不斷探索實踐。主要有以下幾方面做法：

（一）完善監(jiān)督制度，健全監(jiān)督機(jī)制，做到督之有據(jù)

制訂修訂監(jiān)督辦法。2018年下半年，市人大常委會在學(xué)習(xí)借鑒外省人大做法、廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，形成監(jiān)督辦法討論稿，專題向市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)匯報。2019年1月，泰州市五屆人大常委會第十五次會議審議通過《泰州市人大常委會關(guān)于政府重大投資項目監(jiān)督辦法（試行）》，《辦法》明確了適用范圍，政府報告的內(nèi)容、時間和方式，明確了人大常委會監(jiān)督的重點(diǎn)、程序和方式?！掇k法》的出臺為人大開展政府重大投資項目監(jiān)督提供了制度保障和工作指南。2022年4月，市六屆人大常委會在總結(jié)前幾年工作實踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合新情況和新要求，與時俱進(jìn)對監(jiān)督試行辦法進(jìn)行了修訂。修訂工作堅持貫徹全過程人民民主理念，以提高監(jiān)督實效性和操作可行性、推進(jìn)監(jiān)督工作制度化和規(guī)范化為導(dǎo)向，進(jìn)一步拓展了監(jiān)督范圍，突出了監(jiān)督重點(diǎn)，細(xì)化了監(jiān)督內(nèi)容和要求。

健全完善工作機(jī)制。為了進(jìn)一步落實落細(xì)《監(jiān)督辦法》，對監(jiān)督過程中各環(huán)節(jié)組織程序、項目監(jiān)督責(zé)任、年度節(jié)點(diǎn)任務(wù)和具體工作要求等通過內(nèi)部制度進(jìn)行了細(xì)化明確，形成一套內(nèi)容詳細(xì)、分工明確、要求具體的政府投資項目監(jiān)督工作機(jī)制。一是明確政府重大投資項目監(jiān)督的范圍。包括投資額1億元以上的基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目，投資額5000萬元以上的非基礎(chǔ)設(shè)施類建設(shè)項目，年初市人代會票決的市級政府重點(diǎn)民生實事項目，以及市人大常委會認(rèn)為有必要時進(jìn)行監(jiān)督的項目。二是制定重點(diǎn)項目跟蹤監(jiān)督操作規(guī)程。進(jìn)一步明確跟蹤監(jiān)督重點(diǎn)項目的遴選程序、任務(wù)分工、監(jiān)督程序、時間安排等，進(jìn)一步細(xì)化了跟蹤監(jiān)督的具體要求。三是制定年度工作方案。方案中對常委會確定的年度重點(diǎn)項目相關(guān)工委分工、監(jiān)督內(nèi)容、組織方式、時間要求等進(jìn)行細(xì)化分解。方案經(jīng)常委會主要領(lǐng)導(dǎo)審批后發(fā)至各工委執(zhí)行。四是將政府投資重點(diǎn)項目跟蹤監(jiān)督工作列入常委會年度重點(diǎn)工作任務(wù)，進(jìn)一步落實工作責(zé)任，確保按照時間節(jié)點(diǎn)高質(zhì)高效完成，切實提高監(jiān)督成效。

（二）堅持全過程監(jiān)督，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，做到督之有力

提前介入草案編制，把好項目計劃初審關(guān)。每年11月份，市人大常委會組織召開下年度市級政府投資計劃安排情況通報會和座談會，聽取發(fā)改部門匯報年度計劃編制的指導(dǎo)思想、基本原則、草案內(nèi)容等情況，就項目計劃草案聽取社會各界的意見建議。12月份，組織部分市人大代表、投資評審專家，通過走訪調(diào)研、查看資料、現(xiàn)場視察，對擬新開工項目計劃安排情況進(jìn)行初步審查?？傮w計劃草案審查主要看是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、是否聚焦群眾期盼民生需要、項目資金是否落實等情況。重大項目主要從立項必要性、工程可行性、投資效益性、籌資合規(guī)性等四個方面27個指標(biāo)要素情況進(jìn)行逐項審查，重點(diǎn)了解項目前期準(zhǔn)備工作情況、項目的財政承受能力評估和資金來源情況。凡是資金來源落實不到位、土地要素保障不到位、年度不具備開工條件的項目，不得列入年度計劃。為2月份人大常委會審查批準(zhǔn)年度市級政府投資項目計劃把好初步審查關(guān)。

強(qiáng)化過程跟蹤監(jiān)督，把好項目計劃執(zhí)行關(guān)。根據(jù)修訂后的《監(jiān)督辦法》規(guī)定，市人大常委會每年遴選部分項目作為年度跟蹤監(jiān)督的重點(diǎn)項目。這些項目既有重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，也有民生實事重點(diǎn)項目；既有市級財政資金直接投資的項目，也有通過制定資金平衡方案和政府債券投資的項目，還有政府和社會資本合作的項目；既有往年結(jié)轉(zhuǎn)的未完工項目，也有當(dāng)年新開工項目。對重點(diǎn)項目的跟蹤監(jiān)督，主要做了以下幾點(diǎn)工作：一是實行月度報告制度。市發(fā)改委每月將重點(diǎn)項目工程進(jìn)度和存在問題以表格和簡報形式報市人大常委會預(yù)算工委。市財政部門每月報送項目資金撥付情況。預(yù)算工委建立項目實施情況監(jiān)督臺賬，定期向常委會主任會議成員、駐會委員報告。二是開展季度跟蹤監(jiān)督。每季度采取視察現(xiàn)場、聽取匯報、微調(diào)研等形式，組織開展重點(diǎn)項目推進(jìn)情況跟蹤監(jiān)督，并形成跟蹤監(jiān)督意見提交市政府研究處理。每年8月份，市人大常委會審議上半年政府投資項目計劃執(zhí)行情況，聽取跟蹤監(jiān)督的重點(diǎn)項目實施情況。三是建立計劃調(diào)整機(jī)制。《監(jiān)督辦法》規(guī)定：“市政府認(rèn)為確需調(diào)整（包括暫緩實施）的重大項目及單個項目投資額調(diào)整達(dá)到5000萬元或者調(diào)整比例達(dá)到20%的重大項目，應(yīng)當(dāng)報市人大常委會審查批準(zhǔn)。”市政府提出年度擬調(diào)整計劃后，預(yù)算工委按照審查程序，組織對計劃調(diào)整情況進(jìn)行審查，形成審查報告，報常委會審查批準(zhǔn)。

加強(qiáng)項目投資效益性監(jiān)督，把好項目績效關(guān)。一是推動政府建立后評價制度。根據(jù)人大審議意見，市政府先后組織第三方機(jī)構(gòu)對污水管網(wǎng)項目和道路提升改造兩個經(jīng)常性實施項目開展了項目后評價工作，及時總結(jié)項目實施的經(jīng)驗和不足，為今后編制項目計劃以及選擇儲備項目提供借鑒參考。二是推動項目早結(jié)算、早投用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些政府投資項目由于提交資料不及時不完整等原因，導(dǎo)致長期未完成審計結(jié)算工作；部分已竣工項目未能及時投入使用，直接影響了投資效益。市政府相關(guān)部門根據(jù)建議全面梳理已竣工驗收未及時辦理工程結(jié)算和竣工決算的項目情況進(jìn)一步明確時限要求，有效解決部分項目資金沉淀、資產(chǎn)未按規(guī)定入賬核算等問題；全面排查已竣工未投入使用的項目問題癥結(jié)，研究提出解決措施，推動項目盡快投入使用，切實提高政府投資效益。

（三）豐富監(jiān)督形式，提升監(jiān)督剛性，做到督之有效

開展?jié)M意度測評，強(qiáng)化結(jié)果運(yùn)用。每年2月份常委會聽取和審議上年度市級政府投資項目計劃執(zhí)行情況匯報，常委會組成人員對重點(diǎn)項目實施情況逐一進(jìn)行滿意度測評，測評結(jié)果當(dāng)場公布。為加強(qiáng)測評結(jié)果運(yùn)用，強(qiáng)化監(jiān)督的剛性，防止“一評了之”，對不滿意票數(shù)較高的項目自動列為年度跟蹤監(jiān)督重點(diǎn)項目。每年8月份主任會議上，不滿意票數(shù)較高項目主管部門情況對項目建設(shè)情況和人大審議意見落實情況作專題匯報。

實行監(jiān)督意見清單制，提高落實效果。人大常委會召開后即以清單形式向市政府反饋審議意見和跟蹤監(jiān)督意見，既指出共性的問題，提出面上的建議，也根據(jù)各重點(diǎn)項目實施情況，逐項指出當(dāng)前發(fā)現(xiàn)的主要問題和具體建議；既包括當(dāng)前迫切需要改進(jìn)和解決的問題建議，也包括需要長遠(yuǎn)統(tǒng)籌和規(guī)劃實施的一些建議。2022年根據(jù)調(diào)研審查情況，共提出監(jiān)督建議36條。市政府高度重視人大審議意見，召開專題會議研究部署審議意見落實工作，對照問題清單和建議清單，逐項制定處理清單37條，明確整改責(zé)任部門，強(qiáng)化進(jìn)度目標(biāo)任務(wù)。預(yù)算工委根據(jù)處理清單制定督查清單，形成政府投資項目全過程閉環(huán)監(jiān)督。

開展專題詢問，增強(qiáng)監(jiān)督剛性。為了切實推動政府投資建設(shè)更快更好實施，2021年8月，市人大常委會對2021年上半年市級政府投資項目計劃執(zhí)行情況開展專題詢問。常委會組成人員和參會人大代表圍繞市委工作的重點(diǎn)、老百姓關(guān)心的熱點(diǎn)、項目實施過程中的堵點(diǎn)，對10個項目實施部門的主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行現(xiàn)場詢問，市政府常務(wù)副市長到會應(yīng)詢表態(tài)。詢問不避重就輕、不遮遮掩掩，奔著問題去，跟著問題走，迎著難題上。既有事先準(zhǔn)備好的問題，也有結(jié)合答詢情況的追問，力求抓住麻筋，點(diǎn)到穴位。會后市政府及相關(guān)部門根據(jù)問題清單形成書面整改方案，做到有詢問、有答復(fù)、有行動、有成效。

（四）凝聚多方力量，形成監(jiān)督合力，做到督之有方

1.相關(guān)工委共同參與。預(yù)算工委在審查預(yù)算草案時將政府投資項目預(yù)算安排情況作為審查重要內(nèi)容之一。教科文衛(wèi)、農(nóng)業(yè)、環(huán)資城建、社會等專工委在相關(guān)部門申報項目計劃時就及早介入，對聯(lián)系部門擬實施項目的前期工作情況開展調(diào)研。每季度組織重點(diǎn)項目視察調(diào)研，跟蹤項目實施情況。

2.注重發(fā)揮人大代表和專家作用。為了更廣泛、深入的了解基層和群眾對項目實施的意見和建議，我們在每一次組織監(jiān)督活動前，組織市區(qū)兩級人大代表提前開展項目微調(diào)研，廣泛深入聽取民情民意，收集第一手資料。同時邀請部分人大代表直接參與集中視察和座談?wù){(diào)研等活動，每年組織近50人次參與監(jiān)督。堅持“專家”與“行家”相結(jié)合，聘請審計、自規(guī)、國企等部門專業(yè)人員，作為政府投資項目審查專家組成員，共同參與政府投資項目的審查監(jiān)督。

3.充分運(yùn)用審計結(jié)果。建立人大監(jiān)督與審計監(jiān)督聯(lián)動機(jī)制，同向發(fā)力，同頻共振，形成監(jiān)督合力。審計部門將政府投資項目審計情況作為向人大常委會報告審計工作的重點(diǎn)內(nèi)容，定期通過預(yù)算聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)報送政府重大投資項目跟蹤審計情況。聯(lián)合開展審計查出問題整改情況跟蹤監(jiān)督，促進(jìn)問題及時有效整改。

4.市區(qū)聯(lián)動協(xié)同監(jiān)督。目前我市所轄6個市（區(qū)）人大中，泰興、興化、海陵、姜堰等4個地區(qū)制定了相關(guān)監(jiān)督辦法，把市區(qū)政府投資項目監(jiān)督工作列入年度監(jiān)督議題。靖江、高港2個地區(qū)在開展預(yù)算審查監(jiān)督時，把政府投資項目實施情況作為監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容。由于市級政府投資項目大多分布在海陵、高港、姜堰3個區(qū)，區(qū)級人大財經(jīng)工委還協(xié)助市人大聯(lián)系代表參與監(jiān)督、深入基層走訪群眾、廣泛聽取民聲民意。

三、泰州人大加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督的啟示與反思

泰州人大通過5年多持續(xù)深化對政府投資項目的監(jiān)督，在履行人大監(jiān)督職責(zé)，發(fā)揮人大監(jiān)督作用，推動全過程人民民主落地落實上取得了較好的成效。一方面推動政府投資項目管理更加規(guī)范有序、重大決策更加民主科學(xué)、項目計劃執(zhí)行更加嚴(yán)格有力、政府投資效益逐步提升、政府債務(wù)風(fēng)險有效防范，另一方面人大自身監(jiān)督工作無論是在方式、程序、內(nèi)容，還是在監(jiān)督實效上都有了根本性的轉(zhuǎn)變和實質(zhì)性的突破，主要表現(xiàn)在：

一是實現(xiàn)從一般監(jiān)督到專題監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。以前泰州人大只選擇2-3個政府重大投資項目，作為年度預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容之一，開展細(xì)化審查，不作為單獨(dú)議題形成專題審查報告。2019年人大常委會制定監(jiān)督辦法后，政府投資項目計劃編制和執(zhí)行情況列入常委會年度監(jiān)督議題，每半年聽取和審議專項工作報告，預(yù)算工委開展專題調(diào)研和審查，形成專題審查報告。

二是實現(xiàn)從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變。泰州人大在政府重大投資項目監(jiān)督中，通過聘請專家開展專業(yè)審查、組織人大代表視察項目現(xiàn)場、常委會工作機(jī)構(gòu)開展深化細(xì)化審查等途徑，對項目前期工作深度、項目實施進(jìn)度、項目現(xiàn)場管理、資金籌集使用等方面開展實質(zhì)性監(jiān)督，為常委會審議通過工作報告、開展?jié)M意度測評、票決重大投資項目計劃等程序性監(jiān)督打好基礎(chǔ)，做到實質(zhì)性監(jiān)督與程序性監(jiān)督并重。

三是實現(xiàn)從事后審查向全過程審查的轉(zhuǎn)變。起初泰州人大是選擇1-2個已完工項目進(jìn)行事后審查。監(jiān)督辦法出臺后，將項目計劃編制、決策、執(zhí)行、竣工等事前、事中、事后全過程實施情況作為監(jiān)督的內(nèi)容。特別是加強(qiáng)項目前期工作的前延監(jiān)督，防止項目因不具備當(dāng)年開工條件、決策不科學(xué)而倉促立項導(dǎo)致實施進(jìn)度緩慢等問題；加強(qiáng)項目完工后工程結(jié)算決算完成情況的延伸監(jiān)督，避免因決算時間過長導(dǎo)致資金遲遲不能撥付、項目資產(chǎn)不能及時入賬等問題；加強(qiáng)項目交付使用后的后評價監(jiān)督，全面評價項目實施的綜合效益，為今后類似項目實施提供借鑒參考。

四是實現(xiàn)從定性化向與定量化相結(jié)合進(jìn)行審查監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。政府投資項目投入資金數(shù)額和決策風(fēng)險大、民生關(guān)聯(lián)度和社會關(guān)注度高，泰州人大為了提高常委會審議質(zhì)量、確保表決結(jié)果公正客觀，一方面每季度都組織部分人大代表開展視察活動，當(dāng)面詢問項目建設(shè)情況，充分感受施工現(xiàn)場氣氛；另一方面要求項目主管部門以表格形式把每個項目的概況內(nèi)容、立項依據(jù)、評估論證、資金來源、預(yù)期效益等各方面的情況，通過27個要素指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)介紹，使常委會組成人員做到心中有數(shù)，按好莊嚴(yán)神圣的表決鍵。同時，常委會上對政府重大項目組織實施情況和計劃執(zhí)行情況開展?jié)M意度測評，對項目責(zé)任單位和主管部門進(jìn)行量化考評并及時反饋考評結(jié)果。

五是實現(xiàn)從工作推動向制度性設(shè)計的轉(zhuǎn)變。以前人大開展政府投資項目監(jiān)督，監(jiān)督什么、怎么監(jiān)督無章可循。2019年出臺監(jiān)督試行辦法，2022年繼續(xù)修訂監(jiān)督辦法，把成熟的做法固化為制度保障。通過每月了解工作進(jìn)度、每季度開展現(xiàn)場監(jiān)督活動、每半年聽取工作情況匯報、年度進(jìn)行滿意度測評和審批年度計劃，實現(xiàn)人大對政府投資項目監(jiān)督的制度化和常態(tài)化。政府部門根據(jù)人大審議意見和跟蹤監(jiān)督意見，健全政府投資項目管理辦法，建立 “審批分離、雙線推進(jìn)”機(jī)制運(yùn)用、“三函”預(yù)警工作機(jī)制，優(yōu)化重點(diǎn)城建項目考核辦法，不斷完善政府投資項目從前期工作、決策、實施、融資、監(jiān)管到考核、評估等環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)分明、要求具體、責(zé)任到位的管理體制和運(yùn)行機(jī)制。

六是實現(xiàn)從為民做主向由民作主的轉(zhuǎn)變。雖然政府投資項目多為民生項目，但相當(dāng)一段時間政府投資哪些項目、項目建設(shè)多大規(guī)模、建設(shè)周期多久，一般都是政府部門經(jīng)過相關(guān)程序閉門研究確定?，F(xiàn)在政府及相關(guān)部門也能通過各種渠道和途徑，在廣泛收集社會各方面意見建議的基礎(chǔ)上，遴選后再進(jìn)入相關(guān)程序研究確定。更重要的是根據(jù)人大監(jiān)督辦法的規(guī)定，需要經(jīng)過人大常委會審議批準(zhǔn)后，才能正式實施。人大在審議批準(zhǔn)前通過組織人大代表廣泛征集民意、反映民愿、匯聚民智，形成計劃審查報告和計劃批準(zhǔn)的決議草案，提請常委會審議批準(zhǔn)。

與此同時，我們也深深感受到，做好政府投資項目監(jiān)督工作，一要明確監(jiān)督定位。人大和政府雖然分工不同、職能不同，但同在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是一致的。地方人大對政府投資項目的審查監(jiān)督，要遵循與黨委中心工作“合拍”、與政府整體部署“合力”、與人民群眾愿望“合心”的原則，通過多輪次、多環(huán)節(jié)、多形式，加強(qiáng)與政府和相關(guān)部門的溝通對接、磨合調(diào)整，促進(jìn)市委決策、人大決定、政府執(zhí)行的有機(jī)統(tǒng)一，既防止“人大決定在市委決策之后”的被動，也消除了部分常委會組成人員“對政府投資項目人大攬責(zé)之嫌”的顧慮。通過履行法定程序，把人民群眾的愿望轉(zhuǎn)化為政府的自覺行為，把黨委的意圖轉(zhuǎn)化為全市人民的共同行動。二要致力改進(jìn)工作。積極順應(yīng)社會和群眾對人大監(jiān)督和政府工作的期待，充分考慮政府開展工作的現(xiàn)實條件，在充分發(fā)揚(yáng)民主、認(rèn)真開展調(diào)查研究的基礎(chǔ)上提出切實可行的審查監(jiān)督意見。既糾錯糾偏，督促政府及有關(guān)部門落實職責(zé)；又給力加油，推動解決影響政府有關(guān)部門工作開展的困難和問題。如針對以往存在的前期工作與項目立項誰先誰后相互牽制，導(dǎo)致項目主管部門不積極、工作經(jīng)費(fèi)無保障、前期工作不深入等問題，建議市發(fā)改部門增加項目開展前期工作審批環(huán)節(jié)，市財政部門建立前期工作經(jīng)費(fèi)申請和支付程序，實現(xiàn)項目建設(shè)流程的再造。針對一段時期由于實行建管分離導(dǎo)致的建管分割、溝通不暢、協(xié)調(diào)不力、配合不夠等現(xiàn)象，建議市政府成立市級政府投資項目集中建設(shè)中心，配齊配強(qiáng)專業(yè)隊伍。三要加強(qiáng)溝通聯(lián)系。通過多個層面、多種方式加強(qiáng)與政府相關(guān)職能部門的溝通交流，著力引導(dǎo)政府正確認(rèn)識人大監(jiān)督既是制約和規(guī)范，同時也是關(guān)心、幫助和支持，督促政府及有部門增強(qiáng)主動接受監(jiān)督的人大意識，積極配合人大監(jiān)督工作，將人大監(jiān)督作為改進(jìn)工作的重要動力。

雖然我市人大在加強(qiáng)政府投資項目監(jiān)督方面取得了一定成效，但是還較多體現(xiàn)為程序化和形式化監(jiān)督，監(jiān)督職能和作用還沒有能夠充分發(fā)揮出來，還存在一些制約因素和問題困難，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一)法律依據(jù)不夠充分。盡管憲法、地方組織法、監(jiān)督法、預(yù)算法，從不同層面賦予了地方人大對本行政區(qū)域內(nèi)計劃、預(yù)算安排以及重大事項實施情況進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)，但對于人大及其常委會如何行使監(jiān)督權(quán)，規(guī)定得比較籠統(tǒng)和原則。到目前為止，國家層面沒有出臺關(guān)于政府投資項目監(jiān)督管理的專門法律，部分投資管理的規(guī)定散見于《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》中。2019年實施的國務(wù)院《政府投資條例》作為我國政府投資的首部行政法規(guī)、投資建設(shè)領(lǐng)域的基本法規(guī)制度，但在加強(qiáng)投資項目全生命周期的統(tǒng)籌管理等方面缺乏相應(yīng)的規(guī)范指導(dǎo)，對于政府投資采取補(bǔ)助、貼息項目的立項審批程序沒有予以清晰界定，也沒有明確在項目建議書、可研報告等前期研究環(huán)節(jié)對于工程咨詢的相關(guān)要求。即使我市人大常委會制定出臺了政府重大投資項目的監(jiān)督辦法，但效力層次不高，監(jiān)督力度有限。與計劃、預(yù)算安排和執(zhí)行情況的審查監(jiān)督相比，深感地方人大對政府投資項目的監(jiān)督審查缺少上位法的支撐，缺乏具體操作性的法律依據(jù)。

（二）監(jiān)督力量比較薄弱。政府投資項目涉及面廣，專業(yè)性強(qiáng)。地方人大預(yù)算工委法定議題多，監(jiān)督任務(wù)重，人手偏少，人員數(shù)量和專業(yè)素養(yǎng)與審查要求存在較大的差距，很難依靠自身力量對政府投資項目形成實質(zhì)性的監(jiān)督。地方人大代表中同樣缺乏專業(yè)人士，僅通過視察、聽取審議工作報告等方式難以進(jìn)行有效監(jiān)督。雖然通過成立專家?guī)?、借助審計力量等形式來?qiáng)化監(jiān)督力量，但由于參與的專家存在審查時間、專業(yè)能力、個人精力等諸多方面的限制，也很難進(jìn)行詳細(xì)審查。同時審計作為政府的職能部門，審計結(jié)果一般也需要經(jīng)政府同意后才向人大報告，這一體制性的障礙也使得人大對政府投資項目的監(jiān)督難以向縱深推進(jìn)。在項目征集過程中，雖然也多方面征求了社會公眾的意見建議，但由于存在明顯的信息不對稱和渠道不順暢的問題，達(dá)不到全流程參與監(jiān)督的廣度和深度。

（三）監(jiān)督深度需要拓展。由于缺乏專業(yè)性和自身力量的不足，目前地方人大監(jiān)督的重點(diǎn)主要還集中在工程立項決策程序的監(jiān)督、工程實施進(jìn)度的監(jiān)督、工程資金來源及使用情況的監(jiān)督等方面。而對工程立項決策的合理性、工程規(guī)劃設(shè)計的全面性、工程預(yù)算編制的精準(zhǔn)性、招投標(biāo)全流程的合法性、施工管理全過程的有效性、把握重大設(shè)計變更的必要性、工程結(jié)算和財務(wù)決算的準(zhǔn)確性、工程交付后全生命周期管理的有效性等方面還未能開展監(jiān)督。

（四）監(jiān)督剛性有待增強(qiáng)。雖然監(jiān)督辦法明確了監(jiān)督形式和責(zé)任追究條款，但是一般很少采用質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等剛性監(jiān)督手段。對于政府提交審議的政府投資項目計劃只要沒有明顯的原則性問題，一般都會順利通過。對調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)的存在問題，一般只能建議政府部門整改，不會進(jìn)行處理和問責(zé)，人大與紀(jì)檢監(jiān)察等部門，還沒有建立起規(guī)范的監(jiān)督制衡機(jī)制，監(jiān)督的剛性總體比較欠缺。

（五）后評價監(jiān)督不夠。當(dāng)前政府投資項目還論證不夠充分、前期工作不夠深入、現(xiàn)場管理不夠規(guī)范、投資效益有待提升等問題，對項目的實施情況缺乏整體性績效評價，雖然人大也督促政府有關(guān)部門制定并執(zhí)行項目后續(xù)評價制度，但是實際工作中，項目后評價工作還處于探索之中，對評價內(nèi)容、方法、指標(biāo)等缺乏研究，尚未形成比較完善的評價指標(biāo)體系。這在一定程度上影響了投資項目管理水平的提升以及項目事后控制和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

四、地方人大進(jìn)一步深化政府投資項目監(jiān)督的思考建議

從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢看，高速發(fā)展的時代已經(jīng)過去，未來政府投資與宏觀經(jīng)濟(jì)一樣，都將呈現(xiàn)平穩(wěn)增長的新常態(tài)。地方政府要立足自身發(fā)展的功能、目標(biāo)與定位，統(tǒng)籌兼顧需要與可能，堅持盡力而為與量力而行，科學(xué)制定投資計劃，切實增強(qiáng)政府投資“四兩撥千斤”的引導(dǎo)性功能，發(fā)揮投資對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性作用。進(jìn)一步加強(qiáng)對政府投資項目的監(jiān)督，是人大職責(zé)所需、形勢所趨、群眾所盼，地方各級人大必須要順勢而為、乘勢而上，堅持問題導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向，構(gòu)建完備的法律法規(guī)體系，健全科學(xué)的監(jiān)督模式，完善有效的監(jiān)督方法，匯集精干的監(jiān)督力量，在新時代新征程上堅持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會制度，持續(xù)深入為實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化發(fā)揮人大監(jiān)督職能作用，真正實現(xiàn)地方人大對政府投資項目的正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、依法監(jiān)督。

（一）進(jìn)一步健全監(jiān)督法律體系。一是人大積極參與政府投資立法?；谀壳拔覈嘘P(guān)政府投資監(jiān)督方面大量的法律空白，需要補(bǔ)充修訂監(jiān)督法、預(yù)算法相關(guān)條款，細(xì)化對政府投資的監(jiān)督，界定投資范圍，明確監(jiān)督程序、方式，建立責(zé)任追究制度。條件成熟時出臺政府投資監(jiān)督綜合性的專門法律，為地方人大加強(qiáng)對政府投資的監(jiān)督和評價提供法律依據(jù)和保障。二是加強(qiáng)人大對行政部門行政法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查，避免行政部門為了自身利益而有意制定有關(guān)條款，防止行政部門想方設(shè)法規(guī)避人大的立法審查和監(jiān)管。三是組織開展《政府投資條例》執(zhí)法檢查。《政府投資條例》頒布已近5年，有必要對條例執(zhí)行情況開展一次全面性執(zhí)法檢查，通過上下聯(lián)動方式組織對全市政府投資項目管理情況進(jìn)行深入系統(tǒng)的檢查督查，進(jìn)一步促進(jìn)各地政府及部門增強(qiáng)法治意識，依法加強(qiáng)政府投資項目管理。

（二）進(jìn)一步完善監(jiān)督工作機(jī)制。一是建立民意收集制度。由人大常委會工作機(jī)構(gòu)通過數(shù)字人大系統(tǒng)、新聞媒體和政府門戶網(wǎng)站等載體，借助問卷調(diào)查、公示、網(wǎng)絡(luò)投票等多渠道，組織廣大人大代表深入人民群眾之中，廣泛收集社會公眾的意見建議。一方面增加項目的公眾知曉度和參與度，提高項目決策階段的公開透明度，形成人人參與立項決策和監(jiān)督實施的氛圍；另一方面督促政府和各部門認(rèn)真執(zhí)行人大決議決定，推動項目建設(shè)的進(jìn)度和質(zhì)量。二是建立第三方論證制度。重大項目建設(shè)投入大、風(fēng)險大、影響大，必須進(jìn)行多方論證、權(quán)衡。政府及其部門負(fù)責(zé)牽頭組織調(diào)研論證，容易被不正確的政績觀和領(lǐng)導(dǎo)意志代替。人大建立第三方論證制度，通過聽取有專業(yè)背景的人大代表、專家學(xué)者、群眾代表的意見，以及專業(yè)公司對重大建設(shè)項目的專業(yè)性論證，可以提出更加客觀、科學(xué)的參考意見。三是建立項目決策聽證制度。建立政府投資項目聽證制度，對提高政府投資的透明度和決策的民主化、科學(xué)化以及保障項目順利實施具有重要的現(xiàn)實意義。實行聽證制度是一項非常耗時和需要花費(fèi)大量人力、物力的工作，目前只是需要針對一些投資規(guī)模大、有可能對公眾合法權(quán)益造成侵害的決策事項進(jìn)行聽證。人大可以明確常委會相關(guān)工作機(jī)構(gòu)為聽證組織機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)召集。制定好聽證工作方案，明確聽證的事項、具體內(nèi)容、時間安排、聽證參加人等內(nèi)容。四是健全績效評價機(jī)制。繼續(xù)督促政府建立和實施科學(xué)的項目后評價機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制，對已建成項目不能“一審了之、聽之任之”。在政府投資項目竣工后，地方人大要及時跟進(jìn)，參與項目的驗收過程，采取組織專業(yè)代表調(diào)研評議、引入第三方評估等方式，對政府重大投資項目開展績效評價。更重要的是，充分發(fā)揮績效評價結(jié)果的作用，利用績效評價結(jié)果督促有關(guān)方面對有關(guān)部門和人員進(jìn)行相應(yīng)的獎懲，使績效評價成為監(jiān)督政府重大投資項目的重要工具。

（三）進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督資源整合。一是督促政府建立和完善責(zé)任追究和項目績效評價考核制度；督促發(fā)改、財政、住建等政府有關(guān)職能部門，完善政府投資項目的決策、概預(yù)算、管理機(jī)制，落實監(jiān)管職責(zé)，加大督查力度，充分發(fā)揮職能部門的作用。二是充分發(fā)揮人大專工委及專家的作用。在審查報告、調(diào)研視察等工作中，運(yùn)用掌握的情況和熟悉的專業(yè)知識，加強(qiáng)對政府投資項目的監(jiān)督。尤其要加大專業(yè)代表小組建設(shè)。圍繞項目類型，以對口人大專工委成員為基礎(chǔ)，組織具有較強(qiáng)專業(yè)知識、熟悉專業(yè)特點(diǎn)或關(guān)注項目領(lǐng)域的人大代表組成專業(yè)代表小組，組織開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，圍繞政府重大項目建設(shè)開展專題調(diào)研視察活動，促進(jìn)代表在項目監(jiān)督工作中發(fā)揮專業(yè)、行業(yè)和工作經(jīng)驗的優(yōu)勢，提升履職積極性、規(guī)范性和專業(yè)性。三是拓展預(yù)算聯(lián)網(wǎng)平臺功能。利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)強(qiáng)化人大預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督平臺應(yīng)用范圍，加強(qiáng)人大與行業(yè)主管部門、主要保障部門以及監(jiān)察、審計等部門（單位）項目管理信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，不斷完善預(yù)算執(zhí)行等環(huán)節(jié)的風(fēng)險提示及綜合分析功能，將政府投資項目的資金運(yùn)作從靜態(tài)的時點(diǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)的全過程監(jiān)督，增強(qiáng)預(yù)算管理的規(guī)范性和透明度，提高項目監(jiān)督的針對性和有效性。四是拓寬代表網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督渠道。充分依托代表網(wǎng)絡(luò)履職平臺、手機(jī)客戶端、“代表之家”聯(lián)絡(luò)群，及時推送政府項目建設(shè)工作動態(tài)信息，引導(dǎo)人大代表通過文字表述以及照相圖片，隨時隨地將自己日常發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)存在的問題提交給政府相關(guān)部門，并由人大常委會對代表提出問題建議辦理情況進(jìn)行抽查檢查，了解辦理的進(jìn)度和質(zhì)量，提出指導(dǎo)意見。五是充分借助審計力量和有效運(yùn)用審計成果。加強(qiáng)對同級審報告中政府重大投資項目審計整改問題跟蹤督辦，督促政府舉一反三，完善制度設(shè)計加大對屢審屢犯問題的整改力度。同時，要依法向社會公布有關(guān)審計事項的審計結(jié)果，以擴(kuò)大審計監(jiān)督的影響。六是引入第三方中介機(jī)構(gòu)力量。人大可以聘請依法設(shè)立的會計師事務(wù)所、審計師事務(wù)所，借助社會中介力量，實現(xiàn)對政府投資項目的全面審查，提高監(jiān)督效能。同時，注重發(fā)揮社會輿論監(jiān)督的作用，形成人大監(jiān)督的整體合力。

（四）進(jìn)一步增強(qiáng)監(jiān)督剛性和實效。一是堅持問題導(dǎo)向。堅持明察與暗訪結(jié)合，真發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)真問題。只有把發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題貫穿于監(jiān)督全過程，人大監(jiān)督才能精準(zhǔn)發(fā)力、增強(qiáng)效能。對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的違法問題，要責(zé)成有關(guān)方面依法整改，并追究法律責(zé)任。對審議意見落實不力或辦理不認(rèn)真的，要依法啟動質(zhì)詢、特定問題調(diào)查等手段，讓人大監(jiān)督長出利牙、咬合有力。二是選擇一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展專項監(jiān)督。如土地審批和招投標(biāo)過程是否規(guī)范及時、存在哪些突出矛盾和機(jī)制性障礙。通過小切口專項監(jiān)督，推動解決一些長期制約項目實施進(jìn)度的體制性、機(jī)制性問題，推動政府投資項目建設(shè)整體性提質(zhì)增速。三是建立個案審查制度。必要時可以就政府投資重大項目決策和實施中的有關(guān)情況成立特定問題調(diào)查委員會，組織專門調(diào)查，提出調(diào)查報告。針對檢查、審查、視察中發(fā)現(xiàn)的問題，對政府投資項目的責(zé)任單位發(fā)出監(jiān)督意見書，限期改進(jìn)或整頓。人大的調(diào)查結(jié)果和決議可以向社會公開。對特定問題調(diào)查委員會的工作，有關(guān)部門、單位和個人應(yīng)當(dāng)積極配合，如實反映情況和提供必要材料。四是建立人大監(jiān)督?jīng)Q議決定落實的跟蹤機(jī)制。人大對項目建設(shè)過程中監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，要及時提出審議意見和執(zhí)法檢查報告，交由政府和有關(guān)部門研究處理，并向人大常委會報告。為防止監(jiān)督落空，要建立一種機(jī)制，把人大的決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)結(jié)合起來，通過信息反饋、跟蹤檢查和聽取整改報告等形式，不斷跟蹤監(jiān)督?jīng)Q議決定的落實情況，保障監(jiān)督的實效。五是注重把人大監(jiān)督和巡視巡察、紀(jì)檢監(jiān)察、組織考察、審計監(jiān)督、效能考核、輿論監(jiān)督等力量貫通起來，推動形成協(xié)同聯(lián)動的“大監(jiān)督”格局，形成多方監(jiān)督合力，提高人大監(jiān)督的震懾力。